罗伯特·达尔是美国当代著名政治学家，西方行为主义政治学的一位代表人物。他1915年出生在美国，1936年在华盛顿大学获文学士学位，1940年获耶鲁大学哲学博士学位，二战期间服完兵役后于1946年起在耶鲁大学执教。先后担任过尤金·迈耶讲座教授、斯特林讲座教授、福特研究教授、美国行为科学高级研究中心研究员。曾经担任过美国政治学会会长(1966—1967年)，1986年成为荣誉退休教授。1963年和1990年两次获伍德罗·威尔逊奖，美国国家科学院和美国人文与科学院院士。达尔在西方政治学领域树立了两方面的影响：一是倡导了行为主义，力图使政治学成为一门“经验科学”，这方面的代表作是《现代政治分析》(1963年)；二是提出了多元主义民主的理论，代表作有《民主理论的前言》(1956年)、《多元政体：参与与反对》（1971年）、《多元主义民主的困境》(1982年)、《民主及其批评者》（1982年）、《经济民主理论的前言》（1985年）、《民主、自由、平等》（1986年）、《论民主》（1999年）。
一、多元主义民主理论产生的思想渊源
通过分析和评论近现代欧美国家学者提出的多种民主理论，达尔建立起了自己的多元主义民主理论。
1、对麦迪逊式民主理论的批判性借鉴
著名的民主理论研究者戴维·赫尔德曾经讲：“尽管熊彼特和韦伯的研究是多元主义最主要的来源，但是，多元主义的知识参照系却首先是由两个思想流派确定的：即美国民主理论中麦迪逊主义的遗产和认为人们必然要竞相追求利益满足的功利主义观点。”[1]1956年达尔出版了《民主理论的前言》。在这部著作中，达尔着重对西方两种最具有代表性的民主理论——麦迪逊式民主理论和平民主义民主理论进行了分析和批判。
达尔认为，麦迪逊的民主理论将欧洲文化价值与美国的现实国情有机地结合起来，不仅对美国政治体制和政府模式的形成起过决定性的影响作用，而且被深深地植入了美国人的政治思维之中，大多数美国人喜欢并接受了这种麦迪逊式的政治体制。
达尔指出，麦迪逊式的民主理论有十个假设：
假设1：如果不受到外部制约的限制，任何既定的个人或个人群体都将对他人施加暴政。
假设2：所有的权力（无论是立法的、行政的还是司法的）聚集到同一些人手中，意味着外部制约的消除。外部制约的消除导致暴政，因此，所有的权力聚集到同一些人手中意味着暴政。
假设3：如果不受外部到制约的限制，少数人将对多数人施加暴政。
假设4：如果不受外部到制约的限制，多数人将对少数人施加暴政。
假设5：对于一种非暴政共和的存在，至少有两个必要的条件：第一个条件：必须避免所有的权力，无论是立法的、行政的还是司法的，聚集到同一些人手中，无论是一个人、少数几个人还是许多人，以及无论是通过世袭的、自封的还是选举；第二个条件：必须对宗派加以控制，以致他们不能采取不利的行动，损害其他公民的权利，或者损害社区的持久凝聚的利益。
假设6：经常的普选将不会提供一种足以阻止暴政的外部制约。
假设7：如果要控制宗派，避免暴政，那么就必须通过控制宗派的后果来实现。
假设8：如果一个宗派由不足多数人组成，那么可以实施立法机构中关于投票的“共和原则”来控制之，这就是说，多数人可以否决少数人。
假设9：如果选民在利益上是众多的、广泛的和多样的，那么多数人宗派的发展就能受到限制。
假设10：如果选民在某种程度上是众多的、广泛的和多样的利益，那么多数人的宗派就不大可能存在，如果的确存在的话，它也不大可能像一个统一体那样行动。[2]
达尔认为麦迪逊的10个民主假设要么是定义式的，要么是经验式的，存在着诸多不足。这一理论未能成功地协调两个相互冲突的目标，即多数人决定政府政策的“多数制”与保障少数人的自由以使他们的地位、权力和财产不受多数人的威胁和侵犯的原则。这一理论的缺陷就在于过分夸大了政府官员之间相互制约的重要性，而低估了一个利益多元化的社会中存在的社会制约和平衡作用。如果没有社会的多方面的制衡，仅仅政府内部对官员的制约能否有效地防止专制和滥用权力非常值得怀疑；反之，有社会的多方面的制衡作保证，政府内对官员的制约和政府机关之间的制衡则能有效地防止专制和滥用权力。正是从这一分析中，达尔找到了自己理论的出发点：发展社会制衡。
2、对平民主义民主理论的批判性借鉴
在谈到平民主义民主理论时，达尔肯定了其原则的合理性。但从行为主义政治学的方法论入手，他指出了这一理论的若干不足。达尔把平民主义民主理论概括为四个定义：
定义1：当且仅当作出统治的过程同人民主权论的条件以及政治平等的条件相容时，一个组织才是民主的。
定义2：当且仅当这种情形存在时，即每当人们觉察到存在着不同的备选方案，被选中为政府政策并加以实施的方案必须是最为成员所偏好的，人民主权的条件才得到满足。
定义3：当且仅当对政府决策的操控时这样地位每一个成员所共同拥有，即每当人们觉察到存在着不同的备选方案，而每个成员的偏好，在施政方案的敲定中，均被赋予同等的分量时，政治平等的条件才得到满足。与平民主义民主的决策唯一相容的规则是多数规则。
定义4：规则A：多数统治的原则规定，当在不同的备选方案之间进行挑选时，为较多数人所偏好的方案应该被选中。[3]
在界定了平民主义民主理论的这几个定义后，达尔逐一进行了分析。达尔以四种反对意见来展开自己的论述：第一种反对意见认为贫民主义民主理论提出的每个公民都对某个选择有一种偏好的观点缺乏根据，因为有许多公民对选举和决策是冷漠的，达尔认为，这种反对意见没有集中问题的核心，政治冷漠不影响偏好的选择；第二种反对意见认为，当每一种备选方案为数量相等的公民所偏好时，多数原则没有提供任何解决办法，达尔认为这种意见是正确的技术性意见；第三种反对意见认为任何同人民主权与政治平等的条件相容的令人满意的规则都不可能被提出来，达尔认为这一意见可以被普遍化；第四种反对意见认为即使存在着一个多数，仍然无法找到一种满足规则A并且同时满足某些实际要求的办法，达尔认为，在现实生活中，这一完善的状况很少出现而且成本高昂。其实，达尔反驳平民主义民主理论的基本根据就是肯尼斯·阿罗的不可能性定理。这一点达尔自己讲：“对于许多有关争论的洞识，我要归功于在阿罗的《社会选择和个人价值》一书中发现的启示。”[4]
达尔在对平民主义民主理论做了以上阿罗式的分析后，得出结论认为，民主理论不应忽视的最重要、最关键的因素是社会上的多元制衡，而不是宪法上的分权制衡，尽管后者也是民主得以实现的一个重要的先决条件。
3、对托克维尔民主理论的借鉴
托克维尔对达尔的影响在达尔的书中是清晰可见的。在1956年的《民主理论的前言》中，达尔在谈及对权力的社会制衡时，便引及了托克维尔的思想。30年后，1985年在《经济民主理论的前言》中，达尔对于托克维尔关于社会制衡的理论依然推崇备至。他说：“托克维尔也强调一种特殊类型的社会对于民主的重要性，在这样的社会中，权力与各种社会功能以一种分散化的方式由众多相对独立的社团、组织和群体来行使。他强调如下因素的极端重要性：独立的报纸、作为一种独立职业的律师、政治社团以及参与公民生活的其他团体，不仅包括‘商业公司和制造公司，也包括成千上万的其他种类的社团——不管是宗教的还是道德的、严肃的还是轻浮的、涉及面广泛的还是有限的、大型的还是小型的’。托克维尔是第一个认识到民主的体制与一种多元的社会与政体具有亲和性的人之一。它是完全正确的。”[5]他在1982年出版的《民主及其批评者》一书中也多次引用托克维尔的思想。达尔谈到一个观点，如果人们不产生信仰，民主就无法存在。他说：“事实上，托克维尔将信仰、风俗、习惯看得比宪法和法律更重要，因为没有信仰的支持，法律体系是毫无意义的，这一点他已经在他所处的时代的南美洲各国发现了。”达尔进一步提出，多元民主要以财产、财富、收入、教育、社会地位、信息等方面的平等为基础，而这种平等“托克维尔认为他早已在19世纪30年代的美国人或者至少在成年白人男性公民中间已经发现了。”[6]可以说，达尔的很多观点都来自于托克维尔。
二、多元主义民主理论的基本内容
1、对民主的界定
达尔对民主的概念有自己的理解，他把民主分为理想的民主和现实的民主，并分别给予了界定。
首先，从理想民主的角度来说，民主有五个标准。
达尔认为，衡量一个政治过程是否是民主的，至少有五项标准，即有效的参与（在政策被社团实施之前，所有的成员应当拥有同等的、有效的机会，以使其他成员知道他对于政策的看法）、投票的平等（当人们就政策做最终决定的时候，每个成员都应当有同等的、有效的投票机会，而且，所有的票数应当同等地计算）、充分的知情（在合理的时间范围内，所有成员都有同等、有效的机会来了解各种备选的政策及其可能的结果）、对议程的最终控制（惟有成员可以决定议程如何进行，处理哪些内容）、成年人的公民资格（全体成年常住居民，或者至少大多数成年常住居民，应当充分享有这些公民的权力）等[6]。这五个标准缺一不可，并且可以互相证明其他标准的必要性。有了这样一个民主的概念，达尔认为实行这种民主至少有十大好处：避免独裁者暴虐和邪恶的统治、保障它的公民享有许多的基本权利、保障公民拥有更为广泛的个人自由、有助于维护人们自身的根本利益、为个人提供最大的机会、使政府能够最大限度地履行其道德责任、造就相对较高的政治平等、国家之间彼此之间没有战争、国家更加繁荣。
其次，从现实民主的角度看，要真正实现民主需要一定的安排、惯例和制度。
达尔列举了六项制度：选举产生的官员（宪法规定，公民选举产生的官员，具有对政府政策制定的支配权），自由、公正和定期的选举（上述官员都是在定期的、公正的、强制极为罕见的选举中选拔出来的），表达意见的自由（对范围广泛的各种政治事务，无论是官员、政府、体制、社会经济秩序，还是主流意识形态，都享有自由表达意见的权利，而不必担心遭到任何严厉的惩罚），接触多种信息来源（公民有权利从其他公民、专家、报纸、杂志、书记、电讯等那里，寻找替代的、独立的信息来源），社团的自治（公民有权利结成相对独立的社团和组织，包括独立的政治党派和利益集团，以便实现自己的各种权利，包括民主政治制度的有效运行所需要的那些权利），包容广泛的公民身份（每一个在这个国家永久居住、并遵守它的法律的成年人，都应该拥有与他人同等的权利，拥有上述五项制度所必须的权利）[7]。达尔认为，在所有这些制度中，普选权制度是重要的一环，也是民主重要表现。但普选权的实现有很多现实条件，比如参与普选的人口的多寡。希腊时代和现代的民主是不同的，前者是公民大会式民主，后者则是代议制民主，民主与规模存在悖论，随着规模的扩大，如果所有人都能有效参与，那民主过程就因为耗时过久而变得无效或者不可能。代议制民主也有其限度，被选出来的议员要想和所有的选民沟通和交流面临着因为人数过多而无法实现的困境，因此议员们往往不能够反映所有人的意愿和利益。达尔提出了一个时间与人数定律：“一个民主的单位中，公民人数越多，公民对政府决策的直接参与就越少，他们也就越有可能把权力委托给别人。”[8]在政治规模上，有时候小的就是好的，有时候大的才是好的。如何解决这些问题呢？达尔认为，在现代民主政治条件下，具有共性的个体可以组成各种政治团体，而这些多元的政治团体可以充分参与政治过程中，并表达自己的意愿，从而形成多元民主的格局。
2、对MDP社会的界定
达尔认为，现代竞争世界的复杂性是以利益多元而著称的。为代表和寻求不同的利益，无数中间组织，包括商业组织、工会、政党、伦理组织、学生、妇女组织等都形成了各自的利益集团，进行“无休无止的讨价还价”。利益集团的活动影响到国家和地方政府的公共决策的制定，他们往往能改变社会力量的基本结构。他把当代西方社会的政治体系视为一个多元的体系，各种力量、集团、组织、人物在一个复杂的动态过程中相互作用，形成一个政治体系的活动格局和内容。他认为：“当两个人发生冲突时……他们面临着三种主要的选择：僵持、强制或和平协调。”[9]前两种方法已逐渐退出历史舞台，人们日益倾向于采用第三种方法解释政治生活的冲突。所谓“和平协调”是指咨询、谈判和寻求对双方有利的方案。达尔断定，这样一个基本认识构成了政治多元主义的共识。共识的基础就在于一个多元社会的形成。在达尔看来，一个多元的社会就意味着：
（1）意见的多元性。由于受天资才能、教育、文化修养、认识水平等因素的影响，人们的思想意识是千差万别的，其中有先进、有落后，有偏激、有稳定。因此，无论是为了激发人们的创造性，还是为了保证社会的稳定，都必然允许充分的言论自由。这是民主的先决条件之一。
（2）利益的多元性。20世纪以来，随着社会生产力水平的迅猛发展，社会群体的利益分化日趋显著，在社会、政治、经济、文化、宗教等领域出现了众多的利益集团。它们相互独立，具有相对的自主性，成为一种追求自身利益和求得自我满足的实体。
(３)冲突的多元性。在当代社会，冲突并不仅仅存在于贫富两极之中。在绝大多数国家，冲突是普遍存在而且是纷繁交错的。一方面是民族、种族、语言、宗教、部落、地区之间的冲突；另一方面是职业、行业、地位、权力之间的冲突。
(４)权力的多元性。达尔将权力多中心原则视为民主社会的重要特征。这种权力多中心原则要求社会政治权力相互分割、互相独立、互相制衡，从体制上防止政治权力集中到任何一个机关或某一官员手中；从分裂和冲突的模式上阻止一个持久、一致、连续、强大的政治联盟和权力中心的出现。这些利益互相冲突的集团组织，通过各种途径参与政治生活，影响决策，以谋求自身利益的最大满足。这些组织在发展中相互之间就形成了一种新的权力分配和制约关系，它们本身也成为相对独立的权力中心，发挥自己的政治功能。政府政策就是在这些集团组织之间通过协调、交易、妥协而形成，政治冲突也在这种交易中得到和平解决。
达尔在1982年出版的《民主及其批评者》一书中进一步论述了多元社会的本质。他认为，这样一个社会首先具有现代性（modernity）的品质（包括史无前例的高水平财富、收入、消费以及教育、高度分化的职业、大量的城市人口、农业人口明显的降低以及农业在经济上的重要性的相对降低），其次具有社会动态（dynamic）属性（经济增长、生活水平的提高），第三具有多元主义（pluralist）特征（大量相对自治的团体以及组织，尤其是经济方面）。达尔说：“为此，我想将特别地称这种社会为现代动态多元社会（modern dynamic pluralist society），将具备这种特征的国家成为现代动态多元社会（出于方便，简称MDP社会）。”[10]达尔进一步提出：为什么MDP社会支持多头政体？他提出两个理由：（1）MDP社会抑制权力集中于任何一个单独的一元化行为者手中，同时众多相对独立的行为者在不断分散权力。达尔讲：“一个MDP社会的特征是政治资源（political resources）的分散，比如金钱、知识、地位，以及参加组织；战略地位的分散，尤其是经济的、科学的、教育的以及文化事务；商谈地位的分散，既有公开的，也有隐蔽的，涉及经济事务、科学、交流、教育以及其他方面。”[11]（2）MDP社会以种种方式支持民主信仰。“MDP社会经济增长的方式培育了这样一种信仰，即联合的财富可能由于支出的增加而被分享；在政治生活中，政治游戏不一定是零和（zero—sum）的；如果政治不是零和的，那么，政治对手就不一定是死敌；协商与讨价还价能够导致互利的妥协。”[12]
谁是MDP社会的代表？达尔借助托克维尔的话提出：美国是MDP社会的优等生。他在《论民主》一书中讲：“当19世纪30年代，年轻的法国贵族托克维尔访问美国的时候，上面提到的这五项政治制度在美国都已经落实。他看到这些制度这么根深蒂固，深入人心，毫不犹豫地就把美国称做民主国家。他说，在这个国家，人民就是主权者，‘社会管理着它自己’，多数的权力没有受到任何限制。他看到，美国人似乎为了一种目的都会组织社团，社团数量之多，让他目瞪口呆。而两个主要的政治党派就坐落在这些社团的塔尖上。在托克维尔看来，一个人所能想象到的最彻底的民主也莫过于此。”[13]
3、对多头政体的界定
达尔在界定了MDP社会后，认为一般民主的含义无法包含美国政治民主。他还认为“民主”这一词是用来标明一个尚未达到、或许是永远无法达到的理想，所以把这一词用于美国现存的体系会引起极大的混乱和争论。因此，达尔创造了“多头政体”或“多元统治”(polyarchy)这个词来指具有普选权和对6项政治体制进行有效保护的体系。他在《论民主》一书中专门对这个概念进行了解释：“‘多元统治’一词来自希腊语的‘许多’（many）和‘统治’（rule），它意味着‘许多人的统治’，以便和一人统治或者说君主统治、少数人统治或者寡头（贵族）统治相区别。虽然这一术语人们用得不多，我和一个同事在1953年仍然把它引入，作为一种省事的办法，来指现代那种实行了普选权的代议制民主。那以后再这种意义上使用这个词。更确切地说，多元民主就是具备了上述六项政治制度的政治体制。”[①]
那么多元政体有什么特征呢？达尔在《民主理论的前言》一书中进行了概括。多元政体在投票前阶段的特点是：对已经确定的一套备选方案有所了解的任何成员，只要他认为还有比备选方案更好的替代方案，他可以把自己的偏好备选方案之中；所有个人对于不同的备选方案拥有相同的信息。多元政体在投票期间的特点是：组织中的每一个成员都履行了能够表达自己偏好的投票行为；在计算选票时，赋予每一个人的选择以同等的权重；拥有最多票数的备选方案被宣布为获胜的选择。多元政体在投票后阶段的特点是：拥有最多票数的选择代替拥有较少票数的任何选择；当选官员的命令得到实施。
那么，那些国家是多元政体呢？达尔从他所界定的“多头政体”出发，统计了20世纪多头政体国家的变化。他认为，在1930年世界上多头政体的国家有23个：奥地利、比利时、意大利、捷克斯洛伐克、法国、波兰、丹麦、芬兰、德国、冰岛、爱尔兰、卢森堡、荷兰、挪威、瑞典、英国、澳大利亚、阿根廷、加拿大、哥斯达黎加、新西兰、美国、乌拉圭等。[14]而到了1980年，在将近150个独立国家中，他认为大约有24个国家是多头政制，6个或许可称为准多头政制，其余的则均可列为从压制公共言论自由的镇压性霸权政制到给予反对政府者以不同程度自由的、较为宽容的混合政制。而随着拉丁美洲的变迁以及再民主化，到20世纪80年代中期，达尔认为，多头政体的数量已经达到了大约50个或是略少于168个名义上独立的国家的三分之一。
三、多元主义民主的困境及修正
二战之后的20年间，多元主义民主理论在西方，尤其在美国，产生了持久的、广泛的影响。然而，进入20世纪70年代后，美国社会、政治、经济发生了一系列变化，特别是经济危机、政治丑闻和社会问题的爆发和存在，使得多元主义民主理论陷入了窘境。面对危机，达尔对多元主义民主理论做了修正和发展，1982年出版的《多元主义民主的困境》一书力图回答多元主义民主理论陷入困境的原因和解决办法。
1、多元主义民主的缺陷
达尔认为，缺陷表现在以下四个方面：
第一，使政治不平等稳定化。即使在多头政体国家中，组织的影响、权力、资源也是不平等的。多元主义模式可能有助于各种各样的不平等，包括对于国家政府控制方面的不平等。多元主义是一种在创新性结构改变的要求面前非常保守的稳定性力量。一个国家里每一种主要的有组织的力量都阻止其他力量进行可能严重损害其实行利益的变革。结果，要迅速而有效地重新分配控制、地位、收入、财产和其他资源的结构改革是不可能实现的。
第二，扭曲公民意识。在多元主义民主体制下，个人只有通过参与一个组织才能介入政治活动，保护自己的利益。各种组织反过来创造、促进、保护、加强和维护他们成员之间的利益，通过表达和来创造、促进、保护、加强和维护他们成员之间的利益。通过表达和支持特定的利益，各种组织都阻止公意的表达。
第三，扭曲公共议事日程。多元主义民主下的各种组织因各自的利益不同，而对公共决策产生不同的影响，美国院外压力集团即是最典型的例子。
第四，最终控制的让渡。在多元主义民主体制下，各种组织错误地擅用了公共职能，有些甚至超出了立法机关的控制。因此，包括国家政权机关，都无法对各种组织实行有效控制，公众的权力被异化了。
这四个缺陷在各个具体国家中表现并不一致，而且程度也不完全一样。
2、民主自身的缺陷
不仅多元主义民主具有上述这些缺陷，达尔还指出，民主本身在当代社会中面临六个困境：
困境1：权利对功利。民主人类在基本的生存与发展得到满足后的一种更高层次的需求，目的是实现人类的幸福和理想。从功利主义的角度看，民主权利就是一种功利。如果把民主看成是功利，于是问题就产生了：民主成了一种可以用主观感受来评价的制度，客观的民主主观化了。
困境2：更加排他性的人民对包容更广的人民。一切人民都是排他性的；任何人民，不管这一概念的含义有多大，都不可能包括所有人。问题由此就产生了：为什么只有这部分人享有民主而另一部分人不能享受民主呢？达尔认为，这个问题对于所有规范的民主理论都是一个大难题。这里包括两个难题：第一个难题就是人民的界限是以国家边界来划定的，但是为什么要以国家的边界来划定人民的界限呢？第二个难题就是：任何人民都不包括儿童，坚持认为包容范围更大的人民比不太大的人民更好的那些人，也无意要求包括儿童。
困境3：个人之间的平等对组织之间的平等。正如我们所看到的，除非公民的数量在所有组织里都一样，完全相等，否则组织之间的选举平等就意味着公民之间的选举不平等。这里的问题就是：不惜牺牲公民个人之间的平等而允许组织之间的平等是合理的吗？
困境4：一致性对多样性。多样性是宝贵的，这包括生活方式的多样性、宗教的多样性、语言的多样性、职位的多样性、习惯的多样性、传统的多样性、历史的多样性、价值观的多样性等。对多样性的保护根据功利主义的理由是正当的，而且多样性本身就是一种权利。但是，当差异侵犯基本权利时，人们对多样性的正确评价就会崩溃。因此，多样性可能表现为不平等、不公正、不公平。
困境5：集中对分散。达尔认为，集中就是把资源分配到中心里特定人的手中，亦即具有其自身目的的人们手中；分散就是影响的资源从中心分配出去，从而把它们转让给其他特定的人们。这两种方式都会带来问题：把大量的资源分配给中心可能会导致公民控制的损失；相反，把资源从中心转移给更加自治的子系统可能会阻止中心的统治。